Frontex : vers une meilleure prise en compte des droits fondamentaux?

Frontex, l’Agence europĂ©enne pour la gestion de la coopĂ©ration opĂ©rationnelle aux frontiĂšres extĂ©rieures, est dans la ligne de mire du MĂ©diateur europĂ©en, qui a ouvert une enquĂȘte Ă  son encontre sur la question du respect des droits fondamentaux le 6 mars dernier [1]. Cette initiative intervient alors mĂȘme que l’Agence a Ă©tĂ© fortement critiquĂ©e par la sociĂ©tĂ© civile quant aux mĂ©thodes utilisĂ©es lors de ses opĂ©rations.

La crĂ©ation de l’Agence en 2004 [2] s’inscrivait dans un contexte oĂč l’approche des migrations Ă©tait essentiellement centrĂ©e sur la sĂ©curitĂ©. En effet, suite Ă  l’abolition des contrĂŽles aux frontiĂšres intĂ©rieures de la zone Schengen [3], la politique d’immigration dĂ©veloppĂ©e Ă  l’époque au niveau europĂ©en s’est essentiellement concentrĂ©e sur le renforcement des frontiĂšres extĂ©rieures. Elle visait notamment Ă  mettre en place des critĂšres communs d’entrĂ©e sur le territoire de l’Union, Ă  renforcer les contrĂŽles aux frontiĂšres extĂ©rieures et Ă  conclure des accords avec des pays tiers – pays d’origine ou de transit – pour une gestion plus efficace des flux migratoires [4].

Cependant, cette approche de la migration principalement centrĂ©e sur la sĂ©curitĂ© est remise en cause, en particulier par les ONG qui, depuis 10-15 ans, dĂ©noncent les violations des droits de l’Homme auxquelles elle a conduit : traitements inhumains et dĂ©gradants, non-respect du droit d’asile, refoulement des migrants, en particulier vers des pays tiers –tels que la Libye – dans lesquels le respect des droits de l’homme n’est pas garanti. La pression est d’autant plus forte que la Charte des droits fondamentaux est juridiquement contraignante depuis l’entrĂ©e en vigueur du traitĂ© de Lisbonne et que le Conseil de l’Europe et la Cour europĂ©enne des droits de l’Homme se sont dĂ©jĂ  prononcĂ©s dans ce domaine [5]. Dans ce contexte, Frontex sera-t-elle capable d’évoluer pour intĂ©grer aux cĂŽtĂ©s de son objectif initial de sĂ©curitĂ© celui de respect des droits fondamentaux ?

Dans cette optique, la rĂ©vision du rĂšglement « Frontex » adoptĂ©e en octobre 2011 [6] reprĂ©sente une Ă©volution notable, car elle prĂ©voit pour la premiĂšre fois des mesures concrĂštes destinĂ©es Ă  assurer le respect des droits fondamentaux dans le cadre des activitĂ©s de l’Agence et consacre le principe de non-refoulement. L’Agence est tenue d’élaborer une stratĂ©gie en matiĂšre de droits fondamentaux et de mettre en place « un mĂ©canisme efficace » de contrĂŽle de leur respect [7]. Dans ce cadre, sont notamment prĂ©vus la nomination d’un officier aux droits fondamentaux, la crĂ©ation d’un forum consultatif sur les droits fondamentaux [8], le dĂ©veloppement de programmes de formation prenant en compte les droits fondamentaux et l’adoption de codes de conduite visant Ă  garantir le respect des droits fondamentaux dans toutes les opĂ©rations. Les nouvelles dispositions prĂ©voient Ă©galement la possibilitĂ© pour le directeur exĂ©cutif de l’agence de suspendre ou de mettre fin Ă  des opĂ©rations conjointes et des projets pilotes dans le cas oĂč la violation des droits fondamentaux serait « grave ou susceptible de persister » [9].

Cependant, force est de constater que la plupart des instruments introduits par le rĂšglement n’ont a priori pas de force juridique contraignante (stratĂ©gie, codes de conduite, comitĂ© consultatif, officier aux droits fondamentaux faisant « rĂ©guliĂšrement rapport » [10]) et que le texte du rĂšglement prĂ©sente de nombreuses zones d’ombre. Comme il ressort de la lettre adressĂ©e par le MĂ©diateur europĂ©en Ă  Frontex, la portĂ©e des dispositions introduites dĂ©pendra dans une large mesure de la maniĂšre dont l’Agence les mettra en Ɠuvre. Par exemple : quelles seront les vĂ©ritables responsabilitĂ©s de l’officier aux droits fondamentaux ? Celui-ci disposera-t-il d’un service lui permettant de contrĂŽler le respect des droits fondamentaux au cours de chaque opĂ©ration, sur chaque bateau ? Sera-t-il compĂ©tent pour recevoir des plaintes d’individus dont les droits fondamentaux ont Ă©tĂ© violĂ©s ? Ou encore : Qui sera tenu responsable de la violation de droits fondamentaux dans le cadre d’opĂ©rations conjointes ? Quelles seront les mesures prises en cas de constatation de violation des droits fondamentaux dans Etat membre ou dans un Etat tiers ? Sur quels critĂšres une violation des droits fondamentaux sera-t-elle considĂ©rĂ©e comme « grave ou susceptible de persister », permettant ainsi de suspendre ou de mettre fin Ă  des opĂ©rations ? Cette procĂ©dure a-t-elle vocation Ă  s’appliquer Ă©galement aux opĂ©rations de retour dans le pays d’origine ou de transit [11] ? Enfin, le fait que le nouveau texte fournisse Ă  Frontex un cadre juridique pour le traitement des donnĂ©es Ă  caractĂšre personnel laisse de nombreuses questions en suspens, en particulier sur les conditions de collecte, le type d’informations recueillies et le traitement de celles-ci.

L’enquĂȘte ouverte par le MĂ©diateur europĂ©en est une dĂ©marche positive, car elle exigera des clarifications de la part de Frontex quant Ă  la maniĂšre dont elle fera respecter les droits fondamentaux dans le cadre de ses activitĂ©s. Cependant, au-delĂ  de Frontex, il est nĂ©cessaire que l’Union europĂ©enne fasse Ă©voluer sa politique d’asile et d’immigration vers une conception de la migration non plus seulement orientĂ©e par les questions de la sĂ©curitĂ©, mais Ă©galement par la protection des personnes et le droit Ă  la mobilitĂ©, ainsi que par la prise en compte de la migration Ă©conomique en relation avec les besoins des marchĂ©s du travail et le dĂ©veloppement. En particulier, la politique de collaboration avec des pays tiers devrait ĂȘtre repensĂ©e au regard du respect des droits fondamentaux et de la responsabilitĂ© de l’Union ou des Etats membres en cas de violation. Dans ce cadre, la Commission europĂ©enne a un rĂŽle important Ă  jouer, d’autant plus qu’elle dispose dĂ©sormais de la possibilitĂ© de mettre en demeure un Etat membre, voire de saisir la Cour de justice de l’UE, en cas de non-respect par ce dernier de ses obligations dans le cadre de la politique d’immigration et d’asile.

L’équipe du MPC en collaboration avec Julien Jeandesboz, King’s College, London

 

Pour lecture:

 


 

[1] http://www.ombudsman.europa.eu/fr/cases/correspondence.faces/en/11316/html.bookmark

[2] RÚglement (CE) n° 2007/2004 du Conseil: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004R2007:FR:NOT

[3] IntĂ©gration des accords de Schengen dans le traitĂ© d’Amsterdam, signĂ© en 1997.

[4] Cf. Conclusions des Conseils européens de Tampere (15-16 octobre 1999) et de Séville (21 et 22 juin 2002).

[5] cf. notamment arrĂȘt de la CEDH Hirsi Jamaa and Others v. Italie : http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=open&documentId=901571&portal=hbkm&source=externalbydocnumber&table=F69A27FD8FB86142BF01C1166DEA398649
et rapport de la Commission des migrations, des rĂ©fugiĂ©s et de la population de l’AssemblĂ©e parlementaire du Conseil de l’Europe  « Lives lost in the Mediterranean Sea : who is responsible ? »: http://assembly.coe.int/CommitteeDocs/2012/20120329_mig_RPT.EN.pdf

[6]RÚglement (UE) N° 1168/2011 modifiant le rÚglement (CE) n° 2007/2004 : http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:304:0001:0017:FR:PDF

[7] Nouvel article 26bis par.1.

[8] Seront invitĂ©s Ă  y participer l’Agence europĂ©enne des droits fondamentaux, le Bureau europĂ©en d’appui en matiĂšre d’asile, le Haut Commissariat des Nations unies pour les rĂ©fugiĂ©s et d’autre organismes concernĂ©s, notamment des ONG.

[9] Article 3 par. 1bis.

[10] Nouvel article 26 bis par. 3.

[11] La rĂ©fĂ©rence Ă  cette procĂ©dure n’apparait pas dans l’article 9 du rĂšglement (UE) N° 1168/2011 consacrĂ© aux opĂ©rations de retour.