Après la Libye, la Syrie : vers une nouvelle crise de réfugiés aux frontières de l’Europe ?

Pour la seconde fois en moins d’un an, une crise aiguë de réfugiés se profile au voisinage de l’Europe. Entre la Libye de 2011 et la Syrie de 2012, les parallèles ne manquent pas. Dans les deux cas, une population civile est exposée à la guerre que se livrent la rébellion et l’armée régulière ; dans les deux cas, une importante population étrangère – réfugiés Irakiens en Syrie (dont le nombre, inconnu, varie entre moins de 100,000 et plus d’un million selon les estimations) et travailleurs immigrés en Libye (peut-être un million et demi à la veille du soulèvement de 2011) — est menacée dans sa présence même ; dans les deux cas, ces deux populations passent une frontière terrestre pour chercher refuge dans un pays voisin ; dans les deux cas, seule la Méditerranée sépare l’Europe du théâtre des opérations. En 2011, la réponse de l’Union européenne et de ses Etats membres à l’afflux de réfugiés fut pour le moins faible par comparaison avec la solidarité massive dont témoignèrent les  voisins africains de la Libye. En sera-t-il de même en 2012 avec la Syrie ? Les Etats européens font entendre leur voix dans la recherche d’une solution politique en Syrie, mais prendront-ils part à la résolution de la situation d’urgence créée par ce nouvel afflux de réfugiés au voisinage de l’UE, d’autant que tous les pays concernés sont liés à l’UE par des accords d’association ?

La question des déplacements de personnes liés à la situation politique en Syrie ne doit pas être sous-estimée, comme nous le rappelle la visite de l’Envoyé spécial des Nations Unis et de la Ligue arabe pour la Syrie Kofi Annan dans des camps de réfugiés syriens en Turquie le 10 avril dernier. L’Agence internationale pour les réfugiés, le HCR, a déjà enregistré (12 avril 2012) 44,570 réfugiés syriens dans les pays frontaliers : 24,674 en Turquie, 10,386 au Liban, 8,270 en Jordanie et 1,240 en Irak.[1] Ces chiffres n’incluent pas ceux des réfugiés qui ne sont pas enregistrés auprès du HCR, ni les Syriens partis vers des pays non frontaliers (notamment dans le Golfe), ni enfin les réfugiés irakiens en Syrie retournés en Irak ou ayant gagné une autre destination. Si le nombre de réfugiés non enregistrés par le HCR est vraisemblablement faible en Turquie, où l’Etat a dès le départ géré la crise avec l’appui du HCR, la majorité des réfugiés en Jordanie et au Liban ne sont probablement pas enregistrés. En Jordanie, le Gouverneur de Zarqa (province frontalière de la Syrie) estime à 100,000 le nombre total de Syriens déplacés dans le pays[2] ; et au Liban, le HCR lui-même indique que les réfugiés syriens seraient environ 20,000, dont 7,500 non-inscrits dans ses registres se trouveraient dans les régions où le HCR n’opère pas directement, en particulier la Bekaa et Beyrouth.[3]

Les réfugiés quittent la Syrie par familles entières et sont pour la plupart extrêmement démunis lorsqu’ils arrivent dans les pays d’accueil. Les femmes et les hommes sont en nombre égaux, et les enfants et adolescents représentent près de la moitié (48%) des réfugiés avec 17% d’enfants d’âge préscolaire (0-4 ans) ; 31% d’âge scolaire (5-17 ans).[4] Dans ce contexte, l’accès des réfugiés aux ressources de base (nourriture, équipement, etc.), à un logement décent, et aux services publics (santé, école) soulève de nombreux problèmes. Bientôt, lorsque leurs ressources seront épuisées, risque de se poser la question de leur accès à l’emploi.

Les pays frontaliers de la Syrie (à l’exception d’Israël) n’ont pas limité jusqu’à présent l’accès de leur territoire aux réfugiés syriens. Ils ont cependant adopté des approches différentes face à l’afflux de réfugiés. En Turquie, les réfugiés syriens sont regroupés dans neuf camps érigés par l’autorité publique dans les provinces frontalières de Gaziantep, Kilis, Hatay et Sanliurfa. Au contraire, dans les autres pays, les réfugiés se sont installés dans des zones habitées (villes ou villages), où ils sont accueillis par des proches, pris en charge par les autorités locales, ou contraints de louer une habitation.

En Turquie, les soins médicaux sont fournis dans les camps et, si nécessaire, à l’hôpital public d’Antalya. En outre, 68 salles de classe y ont été créées avec des professeurs arabophones.[5] Le HCR soutient le gouvernement turc, ainsi que d’autres organisations internationales et la Société du Croissant Rouge turc. Depuis février 2012, il a établi une présence permanente dans la province d’Hatay pour soutenir le gouvernement. Pour le moment, la Turquie n’a pas fait appel à une aide internationale supplémentaire, mais elle envisagerait de le faire dans le cas où l’afflux de réfugiés continuerait. Le journal turc libéral Milliyet affirmait le 9 avril dernier que si le nombre de réfugiés syriens en Turquie dépassait les 50.000, Ankara envisagerait la création de “couloirs humanitaires” à la frontière, protégés par l’armée turque[6].

Au Liban et en Jordanie, la situation des réfugiés varie fortement d’une région à l’autre. Le HCR et le Haut Comité de Secours libanais assistent les réfugiés dans le nord, mais n’ont pas mandat pour intervenir dans le reste du pays. En Jordanie, le HCR collabore avec d’autres organisations onusiennes et ONG locales, notamment l’Organisation jordanienne hachémite de charité (JHCO). Toutefois, dans ces deux pays, l’aide dépend encore largement des communautés locales et du gouvernement qui garantit un accès gratuit aux services publics, en particulier aux hôpitaux pour les réfugiés blessés et aux écoles. Toutefois, la présence d’un nombre croissant de réfugiés exerce une pression de plus en plus forte au niveau local, en particulier parmi les communautés locales dont les ressources sont limitées. La scolarisation des enfants, notamment, soulève des problèmes. Les gouvernements jordaniens et libanais ont admis les enfants syriens dans les écoles locales mais leur taux de scolarisation est faible, en particulier au Liban où il est évalué à 52 % dans le primaire et 9 % dans le secondaire.[7]

La situation des réfugiés syriens au Liban soulève des enjeux spécifiques. En effet, les relations entre le Liban et la Syrie sont complexes aux plans économique et politique. Le Liban  accueille déjà plusieurs centaines de milliers de travailleurs syriens. De plus, les populations des régions frontalières entretiennent traditionnellement des relations familiales, sociales et économiques étroites, en particulier au nord du Liban. Enfin, le gouvernement libanais est dominé par le Mouvement du 8 mars, qui regroupe le Hezbollah et les partis favorables à l’alliance stratégique avec la Syrie contre Israël, tandis que le Mouvement du 14 mars rassemble dans l’opposition les partis opposés au régime de Bachar al-Assad. Le régime syrien peut donc compter, dans une certaine mesure, sur le soutien du gouvernement libanais, tandis que les opposants syriens, en particulier l’Armée Syrienne Libre, sont appuyés, directement et indirectement, par l’opposition libanaise, en particulier sa composante sunnite. L’accueil réservé aux réfugiés syriens au Liban dépend donc en partie de l’impact de la crise syrienne sur la scène politique libanaise.

La situation en Syrie ne menace pas seulement les Syriens, mais également les nombreux migrants et réfugiés déjà présents sur le territoire syrien, dont le nombre est difficile à évaluer. Alors que la Syrie est considérée comme le principal pays d’accueil des réfugiés irakiens, ceux-ci n’ont jamais été comptabilisés. Ils seraient 1 million, selon l’estimation controversée du gouvernement syrien[8]. S’y ajoutent des travailleurs migrants de diverses nationalités, dont le nombre varierait entre 80 000 et 150 000[9]. Par ailleurs, la Syrie n’étant pas partie à la Convention de Genève de 1951 sur les réfugiés, nombre de personnes qui dans un autre contexte seraient des réfugiés y vivent comme des migrants économiques.

Pour le moment, aucun ressortissant de pays tiers ayant traversé la frontière syrienne vers les pays voisins n’a encore approché une agence des Nations Unies[10], mais la question de leur protection pourrait se poser en termes aigus. La Jordanie et le Liban ne sont pas signataires de la Convention de Genève sur les réfugiés. La Turquie y est partie, mais n’a pas adhéré au protocole 1967 qui en levait la réserve géographique limitant sa portée aux ressortissants européens. Il est donc peu probable que les réfugiés y trouvent la protection dont ils ont besoin et l’on peut douter qu’ils seront intégrés localement si la crise devait perdurer. Par ailleurs, la situation apparait d’autant plus complexe au Liban que la plupart des réfugiés sont entrés illégalement, en raison des risques importants que présente le passage de la frontière (contrôles de l’armée syrienne, champs de mines), et du fait de la présence parmi les réfugiés de combattants de l’Armée Syrienne Libre.[11]

Afin de faire face à la situation des mois à venir de manière coordonnée et cohérente, le HCR a nommé en mars dernier un coordinateur régional pour les réfugiés syriens[12] et a présenté un Plan d’action régional[13] pour les réfugiés syriens en coordination avec 7 agences des Nations Unies, 27 ONG nationales et internationales et les gouvernements d’accueil. Ce plan est fondé sur des estimations selon lesquelles, dans les 6 mois à venir, une assistance sera nécessaire pour environ 100 000 personnes en Turquie, Jordanie, Liban et Iraq. Il vise à assurer aux Syriens et ressortissants étrangers fuyant la Syrie l’accès aux pays voisins et à la protection internationale, à répondre à leurs besoins de base et à envisager des mesures en cas d’afflux massif de personnes. Afin de soutenir financièrement ce plan, un appel a été lancé le 23 mars dernier pour recueillir 84 millions de dollars[14].

De son côté, l’Europe a un rôle crucial à jouer, non seulement dans la résolution de la situation politique, mais également dans le soutien aux réfugiés, question dont elle a malheureusement tendance à se désengager. Actuellement, l’aide financière aux Etats d’accueil est prioritaire. La décision du 22 mars dernier d’accroître l’aide de l’UE en faveur des victimes de la crise humanitaire en Syrie de 3 à 10 millions d’euros[15] va dans le bon sens, mais apparait d’ores et déjà insuffisante. Cette aide, destinée à financer l’assistance aux personnes ayant été blessées ou contraintes de fuir les violences en cours dans le pays, transitera par les partenaires humanitaires de la Commission européenne, notamment le Comité international de la Croix Rouge (CICR) et le HCR. En parallèle, il est important que les Etats membres n’entravent pas l’accès à la demande d’asile qui proviendrait de personnes fuyant la Syrie et risquant des persécutions individuelles. En ce qui concerne le cas particulier des réfugiés irakiens, les Etats membres de l’UE devraient faciliter leur réinstallation, favorisée par le programme conjoint de réinstallation pour 2013 adopté par l’Union européenne en mars dernier[16]. Ils doivent indiquer à la Commission européenne avant le 1^er mai 2012 quelles sont les personnes qu’ils souhaitent réinstaller et bénéficieront de l’aide financière du Fonds européen pour les réfugiés si celles-ci correspondent aux priorités définies, parmi lesquelles les réfugiés irakiens se trouvant en Syrie, en Turquie, en Jordanie et au Liban.

Dans le cas où les Etats d’accueil se verraient débordés par l’afflux collectif des personnes fuyant les violences en Syrie et où ils ne seraient plus à même d’assurer une protection adéquate, la protection temporaire de l’UE devrait être activée[17] afin d’apporter une réponse rapide (prima facie) et solidaire de l’UE. Mais les Etats membres accepteront-ils d’y recourir, après avoir refusé de le faire dans le cas de la Libye, et alors même que le Parlement européen et le HCR l’avaient recommandée ?

L’équipe du MPC